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姜富華|日本防災救災體系及借鑒價值
發布日期:2019-11-25 作者: 姜富華 信息來源:中咨研究 訪問次數: 字號:[ ]

一、日本山形地震與我國長寧地震傷亡損失對比

2019年6月17日22時55分,我國四川省宜賓市長寧縣(北緯28.34度,東經104.90度)發生了里氏6.0級地震,震源深度16千米。一天后的6月18日21時22分(北京時間),日本山形縣海面(北緯38.6度,東經139.5度)發生了里氏6.7級地震,震源深度14千米。兩次地震前后相繼,都屬極淺型地震,且都發生在夜里,但兩次地震的傷亡損失卻差別很大。

根據中國國家應急管理部發布的災情信息,截至6月19日6時,長寧地震已造成16.8萬人受災,因災死亡13人,受傷199人,緊急轉移安置1.59萬人,初步調查有2.2萬戶房屋倒塌損壞。而根據日本內閣府6月21日7時發布的災情消息,山形地震震區有32人受輕傷,1人受重傷,沒有發現因地震死亡人員,秋田縣、山形縣、新瀉縣共有145棟房屋受損,沒有重要設施損壞,沒有出現避難者。從地震發生時日本電視新聞的報道中可以看到,地震造成地面強烈晃動,但居民仍然圍坐在家中,沒有任何驚慌,屋頂瓦片震落,但房屋主體基本不受地震影響。

此次長寧地震震級為6.0,震源深度16千米,山形地震震級為6.7,震源深度14千米,山形地震釋放的能量大約是長寧地震的15倍,地震強度遠高于長寧地震,但是卻沒有出現因地震而發生的死亡、房屋倒塌和重大損失事件。同樣發生高強度的地震,日本的傷亡損失比我國小得多,這和日本行之有效的防災救災體系是分不開的。

二、日本地震防災救災體系的特點

一 房屋建筑抗震性能好

房屋建筑倒塌數量少是日本地震傷亡人數少的一個重要原因。1923年的關東大地震傷亡慘重,日本政府深刻反思,開始高度重視增強房屋的抗震性能,于1924年修訂《城市建筑物法》,規定了各類重要設施和民用建筑必須遵守的抗震標準。1950年出臺的《建筑基準法》對建筑的抗震標準提出了更嚴格的要求。此后,日本政府不斷從發生的大地震中總結經驗教訓,分別于1981年、1995年、2006年對《建筑基準法》中的建筑物抗震條款進行重大修訂,不斷改進和提高建筑物抗震標準,并在配套的法規中詳細規定了實施層面的關鍵環節,例如,一項建筑工程確定開工前,必須提交由具備一級建造師及以上資格的技術人員編制的建筑抗震能力報告書,報告書中要求根據不同的地震強度,計算不同的建筑結構在地震中受力的大小,并依此確定建筑物的梁柱位置、承重及鋼筋混凝土配比等。此外,日本自20世紀80年代修訂《建筑基準法》開始,重新檢查所有1981年以前完成建筑的抗震標準,抗震性能不足的建筑由政府補貼資金實施改造修繕。2006年,日本政府對所有高層公寓和飯店展開抗震強度檢查,以確認有無設計數據造假以及其他建筑質量問題。

在嚴格的法律體系和執行措施的保障下,日本房屋建筑尤其是高層和超高層建筑大都應用基礎隔振技術,能夠抵御7級以上強烈地震,在地震中倒塌的危險性大大降低。近些年日本大地震的房屋損毀情況如表1所示。

表1 日本近年主要大地震房屋損毀情況表

注:表中數據來源于日本內閣府歷年發布的《災情公報》

日本房屋建筑良好的抗震性能使得地震發生時可以最大程度地保證屋內人員的人身安全,人員傷亡的數量大幅減少。如2008年6月14日8時43分發生的巖首縣內陸地震,震源位于巖首縣南部,距離地表只有8km,震級為7.2級,震源淺、強度大,但這樣一次規模巨大的地震僅造成17人死亡,且大都是在室外因地震引發的山體滑坡、設施破壞、交通事故等遇難,沒有一個是因房屋倒塌致死的。

日本明治以后主要大地震的死亡及失蹤人口情況見下表2。

表2   日本明治以后主要大地震災害死亡及失蹤人數情況表

               資料來源:日本內閣府《防災白皮書》。
               

二 完善且行之有效的防災救災法律體系

日本有完善的防災救災法律體系,該法律體系有兩個特點。一是體系健全完善。日本早在1961年就頒布了《災害對策基本法》,該法是日本防災救災的基本大法。依據《災害對策基本法》,日本制訂了涵蓋防災規劃、災害緊急應對、災后重建和復興、災害管理組織等方面的一系列法律法規體系。各都道府縣及市町村均在此基礎上制訂《防災對策基本條例》等地方性法規。二是法律條款的動態修訂。日本政府在每次大災后都會總結防災救災的經驗教訓,并不斷修訂和完善相關法律條款,補充制訂新的法律法規。例如,2011年3月11日發生的東日本9.0級強烈地震,引發了海嘯、核泄漏等一系列次生災害,人員傷亡和經濟損失巨大。日本政府組織了跨學科、多部門參與的調查委員會和咨詢機構,對地震前后的國家減災政策與措施進行了深入的總結和反思,分別于2012年6月和2013年6月兩次修訂《災害對策基本法》,并通過了《大規模災害復興法》。


               

圖1 日本《災害對策基本法》概要

依據《災害對策基本法》,日本從中央到地方建立了完善的災害應對體系,如圖1所示。中央政府在內閣府設置中央防災會議,組織制訂《防災基本規劃》并積極推行防災基本規劃的實施,并負責協調有關防災方面的各中央政府部門之間、中央與地方以及地方公共機關之間的關系,協助地方政府和各行政機關制訂并實施相關的地區防災規劃?!斗罏幕疽巹潯肥欠罏念I域最高層次的規劃,其中按照災害種類分別規劃,如針對地震的防災減災制訂了大規模地震防災減災對策、城市直下型地震對策、東海地震對策、南海地震對策、近海地震對策等。

正是由于有了一套完善且行之有效的災害管理體系和制度,整個日本在發生重大自然災害時,從政府到民間的各項搶險、救災及災后重建工作都井然有序,災民情緒也比較穩定。

三 風險分散、責任共擔的資金保障體系

日本的防災減災及災后重建的資金保障體系成熟完整,包括財政、金融、保險和民間捐贈等方面的資金來源。

一是財政資金渠道和責任清晰明確。日本實行地方自治,因此在防災救災體系中無論是行動責任還是資金責任都首先由地方政府承擔,中央政府進行各種形式的支持和援助。日本在防災減災領域的政府資金投入分為科技研究、災害預防、國土整治、災后恢復重建、國際防災合作五個類別。這些資金投入責任分散在政府的各有關部門,如科技研究主要在文部科學省,國土整治主要在國土交通省。日本2018年的防災減災政府投入資金預算約42.68萬億日元,如表3所示。

地方政府層面則建有復興基金,每年按照前三年地方普通稅收額平均值的5‰作為災害救助基金進行累積,地方政府的財政盈余、投資或貸款的收益、個人捐款等均作為資本金進入。如果發生巨大災害導致災后重建資金需求超出防災預算,受災當地政府可以發行專門的災后重建債券,中央政府也會向地方政府提供各類長期的重建貸款。

二是較為完備的政策性金融支持,主要體現在支持住房重建和產業重建兩個方面。日本設有《受災者生活再建支援法》,對于在災害中受損的住房修復與重建,由中央政府和地方政府按1:1的比例分攤進行資金補助,最高可提供300萬日元。此外,還設有災害援助資金貸款、生活福祉資金貸款、母子寡婦資金貸款等賑助貸款,對符合條件的家庭給予一定數額的10年無息貸款,幫助受災家庭恢復生活。產業重建方面包括對農林漁業恢復經營提供的貸款支持和對中小企業恢復生產提供的貸款支持,利率低于市場利率且期限較長。

三是政府與市場合作、多主體風險共擔的保險體系。日本設有《地震保險法》,地震保險采用政府與商業保險公司合作的方式建立。住宅所有人向各財產保險公司購買地震保險,各財產保險公司再就所承保的地震保險業務,全額向日本再保險株式會社再保;而日本再保險株式會社在扣除政府應負擔的額度和自留額后,將剩余部分全額轉再保于各財產保險公司,二者之間形成復雜的再保與轉再保關系。當地震保險超過日本再保險株式會社的保險責任時,會社會與政府簽訂地震保險超額的轉再保合同,由日本國會承諾在一定的責任限額內由政府擔保。從上述保險體系可以看出,政府財政支持在地震保險體系中至關重要。地震一旦發生,保險主體各自按其責任范圍進行賠付,在多方分擔的前提下彌補損失,助力受災地區盡快恢復生活和社會秩序。

四是民間組織的廣泛參與。日本社會存在大量活躍在防災減災和災后重建各個階段工作的非政府組織,他們的主要工作包括日常運作和災害發生后的專項募集,具有靈活多樣的優點。災難發生后,非政府組織可以分擔不能通過政府統一政策得到充分滿足的各類特殊需要,減輕政府責任。政府主要通過稅收減免和政府購買服務的方式對這些非政府組織進行財政支持。

四 深入人心的防災減災宣傳普及活動

日本政府開展的防災減災宣傳普及活動十分成功,有許多制度化而又豐富多彩的形式。

一是設有眾多的防災減災主題宣傳日。例如,日本規定每年的9月1日為“防災日” , 8月30 日到9月5日為“防災周”,在此期間會采取展覽、媒體宣傳、標語、講演會、模擬演習、避難訓練等各種形式舉辦宣傳普及活動。

圖2 日本2018年海嘯日宣傳畫

二是在中小學開展系統實用的防災減災教育。1995年阪神大地震發生以后,日本對學校開展防災教育更加重視,政府部門組織編寫防災教材分發給學校,號召各地中小學都要開展防災教育。

圖3 保護自己訓練 (鹿兒島縣志布志市)

三是鼓勵居民形成自主防災救災共救組織。阪神大地震后,日本開始提倡“自救” “公救” “共救”的原則,即災害發生后首先是居民的“自救”、然后是鄰里和社區的“共救” 、最后是政府的“公救”。目前大部分町村級行政區劃中設有居民自主防災組織,日常會開展防災訓練、防災知識普及、防災巡邏等活動,發生災害時主要負責初期消防 、引導居民進行避難 、救助傷員 、搜集和傳遞信息 、分發食物和飲用水等。

四是開展多樣化的防災訓練。日本各地每年都會根據當地的具體情況(多發災種)開展多種形式的防災訓練,政府層面也會給予鼓勵和支持。例如,2017年9月1日,日本首相安倍晉三及全體內閣成員都參加了緊急災害對策總部舉辦的城市直下型地震防災演習。

五是定期發布詳細的防災減災白皮書。日本內閣府每年發布的防災減災白皮書是對上一年度發生災害的損失、預防、救災等情況進行全面系統的總結,圖文并茂生動翔實,并配有多種文字版本,滿足包括國外游客在內的各種人群需要,是通俗易懂的防災減災公共教材。

三、我國地震防災減災面臨的形勢

中國是世界上地震災害最嚴重的國家之一,地震頻度高、強度大、分布廣。依據地震目錄統計,7.5級以上特大地震平均5年1次,8級以上特大地震平均10年1次,歷史上的大地震經常以風暴形勢集中出現。從我國地震區劃圖上看,59%的國土面積、64%以上的城鎮以及85%以上的省會城市均位于地震高危險區。改革開放以來我國發生的幾次大地震都位于西部人口相對不密集地區,但僅是近幾年發生的汶川8.0級地震、玉樹7.1級地震和蘆山7.0級地震就造成了9萬人死亡和失蹤、1萬多億元的經濟損失,給我國經濟社會發展和現代化建設事業造成了嚴重破壞。

隨著經濟社會的快速發展和生活水平的日益提高,我國對地震安全的需求也不斷提高,地震防災減災任務更為嚴重,形勢不容樂觀。一是東部發達地區面臨地震高危險性威脅。我國胡煥庸線以東人口密集,經濟發達,但這一區域內分布著郯城-營口地震帶、華北平原地震帶、臨汾地震帶等活躍地震帶,歷史上曾發生過多次特大地震,未來發生大地震的概率在90%以上。這一地區如果發生特大地震,不僅會發生大量的人員傷亡,還會重創國家經濟,削弱國際競爭力,甚至影響兩個一百年目標的順利實現。二是高暴露性。由于自然條件、傳統文化、生活習慣等原因,我國很多曾經發生過大地震的地區在災害退去后又逐漸成為人口聚居區,大量人口和產業暴露在高風險之下,如郯城地震10度區范圍內現在有約1600萬人居住。三是建筑標準低、抗震能力差。目前,我國很多建筑沒有按照最新標準進行抗震建筑設計和建設,一旦遇到高強度地震時必然造成大量人員傷亡,再加上普遍存在的設施老化建筑,城中村、農村地區建筑更是幾乎沒有抗震能力,建筑物抗震能力不容樂觀。

防災減災事關人民生命和財產安全,事關社會和諧穩定。我國當前地震防災減災面臨的新形勢,迫切的需要進一步健全科學的防災減災體制機制,完善相關法律法規,提高城市建筑和基礎設施抗災能力,提高農村住房設防水平和抗災能力,加大防災減災宣傳教育長效機制,引導社會力量有序參與防災救災。

四、日本防災救災體系對我國的借鑒價值

日本的防災救災體系中有許多值得我們學習的地方,借鑒其行之有效的防災減災措施,進一步完善我國的防災減災系統,對于保障人民群眾的生命安全、最大限度地降低災害損失具有重要意義。

一 修改完善建筑抗震設防標準,加強抗震設防監管

房屋建筑倒塌破壞是地震導致人員傷亡和財產損失的主要原因。我國建筑設防采用的標準是“小震不壞、中震可修、大震不倒”,小震滿足強度要求,中震的變性要求則是通過小震彈性變形加構造措施實現,在建筑結構和形式日趨個性化、多樣化的情況下,難以保證實現中震可修。另一方面,大震的概率水準不統一,對大震的設防對策未考慮地震危險性特征的地區性差異,在未來大震作用下不倒的概率或可靠程度并不清楚。因此,建議進一步修改完善建筑抗震設防標準,加強對新建、改建、擴建建筑物抗震設防要求的監管,對處在地震高烈度區的老舊建筑進行抗震能力排查,不滿足抗震要求的應優先進行更新改造,從而大力提高我國城鄉建筑的抗震能力。

二 嚴格相關規劃編制和建設選址的地震安全評價

我國汶川特大地震發生后,經調查發現,由于城鎮選址的可行性論證缺失,缺乏地震活斷層探測、地震災害預測等地震安全基礎工作,很多城鎮、村莊選在了地震活斷層上,且沒有避開易產生崩塌、滑坡、泥石流等地震次生災害的地區,造成了大量人員死亡和財產經濟損失。例如,北川縣城王家巖滑坡導致1600人死亡,教訓極其深刻。我國正在全面啟動國土空間規劃編制,在新的國土空間規劃中,應充分考慮地震風險,合理規劃用地,盡量規避高地震風險區內人員的過度集中。經濟社會發展規劃和城鄉規劃都要以土地利用規劃為基礎,不僅要考慮城鄉布局對國民經濟發展的推動和輻射作用,也要考慮人口集聚區、主要功能區、危險設施規避高地震風險區,提高安全保障。

三 積極開展制訂防災減災基本法工作

我國與防災減災工作有關的立法工作起步較晚,自20世紀80年代開始先后制訂了《水法》(1988年)、《水土保持法》(1991年)、《防洪法》(1997年)、《防震減災法》(1998年)、《消防法》(1998年)、《氣象法》(1999年)等。但并沒有制訂防災減災相關的基本法,導致缺乏針對災害問題的統籌考慮和系統的減災政策設計,存在相互分割、投入失衡等問題。面對嚴峻的災害挑戰,制訂防災減災法迫在眉睫,需要對各類災害防治中的共性問題進行規定,明確各級政府、社會組織、公民在防災減災工作中的責任和義務、防災減災的基本原則、組織機構設置、災害應急對策、防災規劃、災害防治預算等。防災減災基本法將作為不同災害種類防災法的基礎,是完善防災減災相關法律體系的必要條件。

四 盡快建立防災減災投入渠道的制度保障

充足的資金是保障防災減災工作順利進行的根本,日本的《災害對策基本法》中的“財政金融措施”專章,對各種情況下中央和地方政府的經費支出義務、應付災害的財政措施和金融措施等都作出了詳盡的規定。我國缺乏防災減災相關的財政制度,一旦發生重大災害,政府投入大,企業投入少,市場機制作用十分有限,導致防災減災資金嚴重不足,在應對災害時比較被動,往往需要發起全社會募捐。另外,操作層面重視災后救濟與重建,但輕視災前防范與減災,亡羊補牢多、未雨綢繆少,往往在大水災之后加大對水利的投入、大地震后加大對災后重建的投入,沒有真正體現防重于治的原則。制訂防災減災基本法,建立防災減災投入長效機制,明確各級政府的支出義務和支出方式,作為防災減災資金籌備的制度保障非常必要。

五 深入宣傳普及,提高民眾的防災意識和自護能力

民眾具備應對災害的科學常識和自救知識,對于減少災害造成的損失十分必要。我國民眾普遍對大震大災風險不清、情況不明、意識缺乏、準備不足,應借鑒日本各種形式的防災減災宣傳、演習、訓練活動,切實加大對防災減災知識宣傳普及的力度,尤其是在中小學中普及減災和自護教育。國家應急部等有關部門和地方責任主體應當把宣傳普及工作作為一項重要任務,落實開展防災減災宣傳普及活動,并鼓勵和引導公民參與。

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